רגולציה ומיזם "תו איכות RIA"

הניתוח לא כולל בחינה של חלופות ממשיות לטיפול בבעיה, אלא רק של החלופה המוצעת- עיגון נושא הרבש״ח בתקנות, ומיסוד נחיצותו, תכולתו ותכליתו של סקר הקרקע. בנוסף, לא נערכה סקירה בין-לאומית. נושא תקני בנייה אינו נושא ייחודי לישראל, ובדוח אף נטען כי התקנות מאפשרות הישענות מקצועית על תקינה בין-לאומית מוכרת ומבוססת במצבים בהם התקינה הישראלית לא נותנת מענה. אולם, לא הובאו בדוח נתונים אודות תקינה בין-לאומית זו.

לצערנו, למרבית הרגולציה שנקבעה בתזכיר החוק, לא נערך דוח RIA כנדרש. כך למשל אין התייחסות בדוח ה-RIA להסדרים הבאים: היקף ההשקעה של ספקי תוכן בין-לאומיים בהפקות ישראליות, חובת השקעה של ספקי תוכן ישראלים בהפקות קהילתיות, חובת השקעה של ספקי תוכן ישראלים בתוכניות המיועדות לילדים, לבני נוער או לגיל הרך, הטלת סנקציות כלכליות על גופים שלא עומדים בחובת ההשקעה בהפקות ישראליות, חובת השקעה של ערוצי טלוויזיה ישראלים בהפקות ישראליות, הרכב הרשות לתקשורת משודרת, אופן בחירתה, מדיניותה וחלקן הארי של סמכויותיה, כינון הסדר אתיקה בחדשות אשר יגובש עצמאית על ידי כל ספק חדשות ויהיה בסמכות הרשות לאכוף, ביטול החובה לספק חדשות באמצעות חברת חדשות, שינוי מבחני התמיכה בהפקות מקומיות העוסקות בתרבות קהילת יוצאי אתיופיה, הקמת אפליקציה חדשה לשידור התכנים של עידן פלוס, חיוב תאגיד השידור הישראלי וערוץ הכנסת לספק לכל ספק תכנים ישראלי את התכנים שלהם ללא תמורה, איסור על ספק תכנים לקדם ערוצי חדשות בשלט, הכפפת תחום הרדיו לרשות לתקשורת משודרת, הקמת אפליקציה תחת הרשות לתקשורת משודרת על גביה היא תפיץ תכנים וביטול איסורים רגולטורים לעניין ״שידורים אסורים״.

בדו"ח הוצגה בעיה מערכתית של כשל שוק מבני הבא לידי ביטוי בריכוזיות גבוהה. לכאורה, נידונו ארבע חלופות כולל חלופת האפס (ללא שינוי במצב הקיים). חלופה 1 וחלופה 2 נגעו כל אחת במקטע שונה של שרשרת ההפצה של המוצרים (החלופה הראשונה נועדה לטפל ביבואנים הגדולים והחלופה השנייה ביצרנים הגדולים) וחלופה 3 מהווה שילוב של שתי החלופות. כלומר, על אף שמדובר בבעיה משקית רחבה, הלכה למעשה, נדונו שתי חלופות בלבד, מה שלא עומד בהלימה לגודל הבעיה. בנוסף, גיבוש החלופות מתייחס רק לבעיית הריכוזיות אך לא לבעיית רישיונות היבוא שצוינה בדו"ח. עם זאת, ראוי לציין לחיוב את הסקירה הבינלאומית, שנעשתה ביחס למספר רב של מדינות. אך מצד שני, ניכר החוסר בנתונים על מידת האפקטיביות של ההסדרים בהן המדינות נקטו (כדוגמת, ארגנטינה). פגם מהותי נוסף נוגע לכך שאין אזכור באף חלופה מוצעת לסטנדרטים בינלאומיים, למרות שמוזכר בדו"ח כי החלופות יתייחסו לכך.

הניתוח לא מפרט מהן הבעיות הקיימות בנגישות מערכת הבריאות כיום, ומהו היקפן. למשל, אין מידע לגבי מספר המרפאות שאינן נגישות כיום או לגבי היקף הפגיעה בבעלי מוגבלויות. לכן, נראה שאין בדוח ניתוח והגדרה מדויקים של הבעיה הסיסטמתית. בנוסף, משום שהניתוח מתייחס למספר הסדרים שונים, היה ראוי לנתח את הבעיה הספציפית ביחס לכל הסדר בנפרד.

הדיון אודות הבעיה שהוצגה בדוח נעשה באופן תיאורטי בלבד, ללא צירוף נתונים המתקפים קיום של בעיה סיסטמתית וללא ודאות אודות גורמיה. כך, היה מקום לצרף נתונים המכמתים את היקף הבעיה ואת הנזק שהיא יוצרת. כמו למשל, נתונים על היקף ההסכמים הנערכים כיום ודוגמאות של הסכמי הפצה בלעדית ספציפיים אשר ממחישות מדוע הסכמים אלו פוגעים בתחרות. כמו כן, משתמע מהדוח כי הגורם לבעיה היא העובדה שההסכמים נכנסים בגדר פטורי הסוג, אך מאוחר יותר נאמר כי ההסכמים אינם נכנסים בגדר פטורי הסוג. בהיעדר ניתוח מדויק של הבעיה וגורמיה, יש קושי לבחון חלופות אשר יהוו פתרון אמיתי לבעיה.

במסגרת שיתוף הציבור נטען כי אין מקבילה לרגולציה המוצעת במדינות אחרות, וכי החלת חובת רישוי בישראל תביא לפגיעה קשה ביכולתם של יצרנים ישראלים להתחרות בשוק הבין לאומי. ואולם, תגובת המשרד לא כללה נתונים סותרים, וכן לא הצביעה על בעיה ייחודית לשוק הישראלי שמצדיקה
הכבדה זו.

החלופות מוצגות כתקנות מפורטות אל מול תקנות שאינן מפורטות, אך מבלי לערוך דיון כמעט בתוכן התקנות, באופן שלא מאפשר להבין את השיקולים מאחורי מנגנוני ההתערבות. חלופות אינן נבדלות ברמת הפירוט של התקנות אלא באופן ההתמודדות עם הבעיה. נראה כי בין אם מדובר ברמת פירוט גבוהה או נמוכה, אופן ההתמודדות זהה באופיו ונבדל רק במידת הספציפיות של ההסדרים.

מטרתה המקורית של הרפורמה בתמרוקים היא קידום התחרות בענף זה, בעזרת התאמה ככל האפשר לתקנות האיחוד האירופי. כיוון שכל סטייה מתקנות אלו מהווה חסם על התחרות, עליה להיות מנומקת באופן מעמיק הכולל נתונים ותימוכין. בדוח קיימות מספר סוגיות בהן נבחרה חלופה שאיננה תואמת לתקנות האירופאיות, ללא נימוק מספק המדגיש את ההבדלים בין אירופה לישראל בגינם נדרשה ההחרגה.

הניתוח נעדר הסבר מניח את הדעת לבעיות ו/או הסיכונים בשוק המונים למוניות אשר מצדיקים פיקוח הדוק בדמות קביעת חובות רישוי מפורטות לעיסוק בהתקנה ואחזקה של מונים, וכן אישור של המפקח את המונים המותרים לשימוש. אף ההסבר שניתן ביחס לסיכון לפיו חברות המונים לא ייטפלו כראוי במונים במקרה של תקלה, לא נתמך בנתונים, דוגמת נתונים בדבר רמת השירות שניתן בעבר על ידי חברות המונים לנהגי המוניות.

מסמך ה-RIA נעדר ניתוח של ממש, לא בוצע דיון בחלופות, לא בוצע כימות עלויות ולא נבחן האם לאור הנטל הרגולטורי הכבר שמוטל על מרפאות עצמאיות, ייתכן ויפגעו שירותי הבריאות שמוצעים על ידי מרפאות פרטיות.

לא בוססה הבעיה המערכתית שבגינה תוקננו התקנות. בפרט, למרות שנכתב בדוח ה RIA- כי הבעיה שהרגולציה פותרת הינה חוסר שקיפות הליך קבלת ההיתר להקמת מתקני גז, וחוסר ודאות באשר לאישורים הנדרשים להקמת מתקני גז, נראה כי בעיה זו משנית לבעיה הראשית - שהיא הקמה ותפעול של מתקנים שעוסקים בגפ"מ שהינו חומר מסוכן ונפי בנוסף, למרות שהתקנות מתייחסות לשמונה סוגים של מתקני גז, נעדר מהניתוח אפיון הבעיות הסיסטמתיות והבטיחותיות של כל מתקן בהתאם למאפייניו הספציפיים.

על אף שהניתוח יוצא מתוך הנחה כי משאיות 4 סרנים אינן רשאיות להוביל מטען רגיל, בתקנה 85 לתקנות התעבורה אליה מפנה הניתוח, מצוין רק המשקל המקסימלי המותר לכל סוג משאית להוביל. בהתאם, לא ברור האם אכן קיימת הבעיה עליה מתבסס הדוח. ככל שישנו איסור על העמסת משקל הנמוך מהמצוין ברישיון הרכב, נדרש היה להצביע על מקור חוקי ברור לכך.

היה ראוי להסביר את הבעיה שבבסיס הרגולציה הכתובה בחוק, ושבגינה על ספקי גז להציג איתנות פיננסית. בניתוח נכתב שסעיף זה בא להבטיח שבעל הרישיון לאספקת גז יוכל לבצע את הפעילות שאותה הוא מבקש להציע ולתת מענה לצרכים שעשויים להתעורר במסגרת פעילות הרישיון. אולם, לא ברור מדוע פעולת אספקת הגז באופן ספציפי דורשת איתנות פיננסית.

לא הוצג אף נתון שמעיד שהענפים המדוברים הינם ענפים מסוכנים במיוחד שמצדיקים התערבות רגולטורית. בנוסף, לא הוצג הסבר קוהרנטי לסכנות שטמונות באופן אינהרנטי בענפי הספורט ומצדיק את החיוב בתעודת הסמכה.

נראה שהרפורמה המוצעת מהווה שינוי עמוק מהמצב הקיים, ושהסרת הפיקוח מהחברה הגדולה ובעלת התשתיות המבוססות ביותר בענף יכולה להביא לתמורות כלכליות. על כן, היה ניתן לבחון את השפעת הרגולציה בצורה מעמיקה יותר, שכן הניתוח מסתפק בהערכה מילולית קצרה, ללא שימוש בנתונים.

שיתוף הציבור וגופי הממשל אינו מוצג באופן מפורט דיו בניתוח. בנוסף, לא נראה שנערך שיח עם נציגים של צרכני המזון, ובפרט ציבור האלרגיים, אלא רק עם יצרניו. זאת, למרות שחלק מהותי מהרגולציה הוא הנגשת מידע לאלרגיים ולרגישים למזון, ונראה ששיח ישיר עם גורמים אלו יכול היה לסייע להבנת המצב הקיים והפתרונות הרצויים.

הניתוח לא מבסס כלל שיש בעיה. בדוח נכתב שאירעו בישראל כ-100 אירועי חומרים מסוכנים כתוצאה מחומרים נפיצים, גזים רעילים או דליקים, שגרמו לנזק, אך לא ברור האם הגלאים הקיימים היוו חלק מהכשל שהוביל לאירוע, ומהו היקף הנזק שאירע.

הדוח אינו כתוב בצורה ברורה לאדם שאינו מהתחום. הדוח כולל שמות של חוקים ללא הסבר של מהותם העיקרית וללא הפניה אליהם. בנוסף, הניתוח ארוך, והיה מקום לצרף תקציר מנהלים, הסוקר בקצרה את עיקרי הדברים. לבסוף, בחלק מהמקרים הניתוח מסתמך על מידע שאין אליו הפניה.

הניתוח מציג נתונים האמורים לבסס את היות הבעיה שיטתית, אך למעשה מראים באופן חד משמעי כי הבעיה אינה שיטתית, בייחוד נוכח עלות הפתרון המוצע. בנוסף, לא נעשה איפיון של הבעיה כלל – איזה גורם שוכח ילד ברכב? איזה חלקים באוכלוסייה? וכו'. בנוסף, הערכת העלויות והתועלות אינה מעמיקה כלל, ונראה שמדובר בעלויות משמעותיות ביותר.

על אף שהנושא כולל אלמנטים רבים של תחרות, הניתוח אינו כולל ניתוח אלמנטים אלו, וקיים חשש שהפתרון המוצע יפגע קשות בתחרות בענף חדש ומרכזי במשק.

המנגנון אותו מאמץ הניתוח, כרוך בעלות גבוהה במיוחד ומנגד לא מוצגת בעיה כלשהי באיכות התוצרת החקלאית בישראל, שמצדיקה עלות זו.

בנוסף, לא מצוין באיזה שלב בייצור מצויה הבעיה, וכן לא נבחנו חלופות כלל.

הניתוח אינו מסביר מהם הסיכונים מאי ביצוע הבדיקה בזמן. כמו כן, הפתרון המוצע (הגדלת המרווח בין הבדיקות) אינו מספק מענה לכל המפוקחים (אוכלוסיות בסיכון) ואין לכך התייחסות. לבסוף, לא נבחנו כלל חלופות שונות לפתרון.

הניתוח אינו מבסס קיום של בעיה סיסטמתית של פגיעה בפעוטות, וככל שהיא קיימת – לא ברור מי או מה הם הגורמים לה. כמו כן, לא ברור כיצד יסייעו האמצעים שנבחרו למגר את התופעה, והאם נבחרה הדרך האפקטיבית ביותר, שכן הדוח נעדר מבחן של עלות-תועלת.

הניתוח אינו כולל מרכיבים רבים והכרחיים, הנדרשים להימצא בניתוח RIA. בכלל זאת, הגדרת הבעיה, גיבוש חלופות, השוואת עלויות ותועלות בין החלופות, ושיתוף ציבור. בנוסף, חלקים מהותיים מהרגולציה כלל לא נדונו במסגרת הניתוח.

מהניתוח לא ניתן להבין מהם השינויים המוצעים ביחס למצב הקיים. הניתוח נעדר שלבים קריטיים ובהם תיאור וביסוס הבעייתיות במצב הנוכחי, גיבוש חלופות, ביצוע ניתוח של עלות ותועלת, והגדת יעדים ומטרות.

הצורך ברגולציה נובע בעיקר בשל ארכאיות החוק הקיים, למול מציאות משתנה במהירות גבוהה. חרף זאת, בסיס הנתונים העיקרי הוא מסקנות ועדה שנכתבו לפני למעלה מעשור. בנוסף, מסקנות רבות אינן מלוות בנימוקים, וכל חלקי הניתוח אינם משקפים תהליך חשיבה עמוק.

הדוח מעלה שהרגולציה צפויה להוסיף עלות משקית של מעל 55,000,000 ש"ח בשנה לפחות באמצעות ייקור שירותי ההתקנה של מזגנים, במקביל לפגיעה בתחרות והטבה עם השחקנים החזקים במשק. למרות העלות הגבוהה, נראה שדוח ה-RIA לא מבסס כראוי את התממשות הסיכון בפועל - גם אם ישנה דליפה של חומר מילוי עדיין אין הכרח שהיא תוביל לפגיעה בגוף או ברכוש. כמו כן, הוא אינו מבסס האם הסיכון נובע כתוצאה מרמת ההכשרה הנמוכה של מתקיני המזגנים כיום או דווקא מסיבות אחרות. בהמשך לכך, הוא אינו מבסס כראוי כיצד בחירה במנגנון של חובת רישוי על כלל הענף, היוצר הכבדה רגולטורית משמעותית, יפחית את הסיכון ברמה שמצדיקה הטלת עלויות כה משמעותיות.

בחינת הנתונים שפורסמו בניתוח מלמדת שפגיעה מכוונת בילדים אינה תופעה שכיחה, אלא מדובר במקרי קצה בלבד. לגבי פגיעה לא מכוונת בילדים, לא הובאו נתונים המבססים את הבעיה או הגורמים לבעיה.

ביסוס הבעיה לוקה בחסר. הניתוח מתבסס על 51 מקרי הרעלה שאירעו על פני שלוש שנים (ומעריך שישנם מקרים נוספים אשר לא דווחו), אך אינו מפרט אודות נסיבות ההרעלה, מי גרם להן, והאם מדובר בהרבה מקרים או מעט באופן יחסי. לפיכך לא ניתן להעריך את מידת הצלחת הרגולציה ולא ניתן להצדיק את הפגיעה בתלמידים ובחלק ממוסדות הלימוד.

הרגולציה מבוססת על מקרה אחד שהתרחש באנגליה, מבלי להצביע על הסיכון בישראל ועל מגמת השימוש בחומרים מסוכנים (האם מצטמצמת או מתרחבת). בנוסף, הניתוח מציין שמתקיימת ועדת חקירה באנגליה אודות המקרה ושמכון התקנים נערך לשינוי תקן הבניה, אך לא מספק הסבר מדוע לא להמתין לתוצאות המהלכים, או לכל הפחות לקבוע מועד עדכון לרגולציה בהתאם לתוצאות.